2010年三网融合：“分野而治”导致开局艰难_融合通信_电信

2010年三网融合：“分野而治”导致开局艰难

2011/03/07

　　缘于政府的强力推动，2010年被称为是电信网、广播电视网和互联网三网融合的元年。然而，在实际操作中，工信部和广电总局两大主管部门都因为各自主导角色的牵制，使真正意义上的“广电和电信业务双向进入”进程变得异常艰难。在全球范围内网络视频等新技术引发的媒介产业融合的大背景下，2010年的艰难开局，预示着这一行业充满不确定性的政策将使得真正的三网融合在中国还依旧遥远。

　　从上世纪90年代开始，数字电视、IPTV、网络视频等基于信息技术的新媒介形态就层出不穷，令人目不暇接。然而，这三波技术浪潮事实上源自不同的技术追求，因而也表现出许多截然不同的媒介形态特点。数字电视着重于多媒体内容的数字化传输技术开发，是针对模拟电视信号的取代；IPTV在中国更多是指基于电信IP数据网络的多媒体娱乐服务，依旧采用的是讲求质量控制和内容可管理的封闭系统；而网络视频则是指基于互联网的多媒体服务，开放性是其最本质的特点。这一技术变革进程正好与上世纪90年代以来国内兴起的大规模信息化应用浪潮相叠合，因而，数字电视、IPTV和网络视频这几种新的媒介形态在中国相继出现，业务上也存在彼此相互竞争的态势，而且在这些不同技术的融合过程中，不同的行业背景和技术实现手段以及追求目的的差异，也造成了人们对这三种不同业务的不同理解甚至是误读。

　　首先，数字电视技术的发展诚然为IPTV和网络视频提供了技术储备，尤其像IPTV本身就是对数字电视技术的一种颠覆，它所提供的多业务平台、点播和互动功能等无疑都是种种进步，但这一革新又囿于电信行业的传统，为强调服务质量和对传输内容的控制而不得不采用了与有线电视同样封闭的系统，与后来居上、强调开放性的网络视频相比，在服务的个性化和互动性方面以及业务内容的广度和深度上，IPTV都是大打折扣，以至于其业务开展6年来，到2010年中国IPTV用户尚不足千万，在上海这样业务发展较好的市场上用户也只超过百万。同样的一幕也出现在美国市场，IPTV用户还不到500万，而受网络视频等新业务的吸引，2010年美国市场上有线电视公司的订户数大幅下降了74万，创下近30年来最大幅度的订户下跌数量。

　　在中国市场上，决定业务竞争的态势往往不是技术特点，而是更加复杂多变的不确定政策环境。“广电系”和“电信系”的分野由来已久，而且有愈演愈烈之势。2010年年初，国务院为了解决久拖不决的“三网融合”问题，下发了《国务院关于印发推进三网融合总体方案的通知》，新的政策不再强调“三网合一”，而是鼓励广电和电信相互对等进入对方的地盘。但在实际操作中，广电系的业务缺乏整合，各大电视台和有线电视网络大都分属各地方，而且以前作为行政事业单位运营，缺少市场化的基础和经验，而电信系虽然技术优势明显，各家运营商的业务都有经历多年的市场化运作经验，而且在为消除行业垄断而进行的多次重组之后，三大运营商都相继上市，有着较好的业务整合基础，但在发展多媒体业务方面，受制于广电的内容控制，无疑等同于被“掐住了脖子”。事实上，在广电和电信两大系统的新一轮政策博弈中，广电凭借对于重要意识形态的控制无疑占了上风，有人戏称，这也是“中国特色”的国情所致：在中国，讲市场的背后往往是讲政治，“技术派”在这一点上只能输给“政治家”。

　　为了实现对新产业形态的制高点控制，继2007年的网络视频新政之后，广电总局还在2010年发布了“互联网电视牌照”的监管新政。在此之前，还只有国内一些热衷于此道的家电厂商在炒作“互联网电视”这一概念。值得注意的是，“互联网电视”不仅提法和网络视频不同，商业模式上甚至忽视了互联网最根本的开放属性——为了对网络上传输的内容实现有效监管，广电总局还把“互联网电视”分解成了“互联网电视集成服务平台”和“内容服务平台”等两个都需要许可牌照的业务系统，一端是电视机这样的接受终端，一端是政府制定授权的内容服务商，硬生生把一个开放的互联网又变成了一个封闭系统。这样试图以垂直管理对互联网视频严加监管的思路，忘记了互联网用户最重要的一个消费偏好——没有自由选择权和主动参与感，用户就不会选择互联网。像在网络视频这样的业务使用中，和传统的数字电视或IPTV不同的是，用户甚至以牺牲服务质量（如视频画质和下载速度）为代价，以换取自由、参与和免费这样的权利。

　　就新媒介自身发展的客观规律而言，上世纪80年代信息技术在美国的大发展，使得人们用来组织应用信息技术的成本不断下降，从而促进了用数字编码处理传真、语音、图像和视频技术的广泛应用，在这一“数字融合”的大背景下，计算机与电信的融合导致了美国放松电信管制以及1984年AT&T的解体。竞争的引入使得新产品如雨后春笋般涌现，同时为互联网的发展创造了环境，最终形成了一个巨大的、充满活力的IT产业和数字内容产业，这些产业从20世纪90年代开始到进入21世纪一直推动着美国经济的发展。著名文化学者大卫•赫斯蒙德夫指出，从上世纪80年代开始，包括日本和一些欧美国家在向高科技和文化产业转型过程中所表现出的优势都“令人震惊”，并且在这一产业迁移过程中，“文化产业的增长成为发达工业国家投资总体转向服务业这一趋势的一个重要方面”。尤其是在20世纪90年代的席卷世界的文化产业第四次市场化浪潮中，美国政府为了促进融合而颁布的1996年美国电信法案，分别从电信公司、广播公司和有线电视公司三方面打破业务藩篱，促进三方相互进入对方市场和鼓励自由竞争，从而为“融合为主导的新一轮行动扫清障碍”。

　　反观处在三网融合困境中的中国，在许多国家为迎合产业融合潮流，已经将通信和广播电视等新闻主管部门合并为一个管理机构之时，我们依然沿袭了传统的“铁路警察、各管一段”分而治之的管理体制，其“大政府”的管理思路不仅涵盖了公共服务领域，近年来更是延伸到商业服务文化市场，这样的监管方式不仅因为缺乏协同整合而显得落后守旧，更会阻碍正在到来的新一轮文化产业的技术融合和市场整合的市场化潮流，因而，如果不能解决电信和广电两家政府部门的整合问题，新一轮的三网融合试点工作依然会落入铁板一块的僵局之中。

　　按照去年底国务院《总体方案》的部署，“2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点；2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展”，但在过去的一年里，首批包括北京在内试点三网融合的12个城市中，广电和电信两大体系遵循“屁股决定脑袋”的习惯性思维，或明争暗斗，或各自严守边界而“寸土必争”，这样的体制安排凸显了我们国家在发展新媒体这样的新型产业上的一个严重误区：如果说一些发达国家高科技和内容产业融合中出现的公司集中是一种市场选择的结果的话，那么现阶段我们所偏好的恰恰是一种单向扶持“拔苗助长”式的国字头企业的政策，这种依赖行政手段进行的社会资源集中，不仅强化了行业垄断，更破坏了众多中小企业赖以生存的公平市场环境。长此以往，三网融合不仅依然只能蜕化为广电和电信的“两张皮”（各自打造自己的网络），更会延误国家发展新兴产业的大好机遇。

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